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Nord Stream 2: Was Sanktionen wirklich bringen

Europa ist nicht zimperlich. Gegen gut 30 Staaten hat die EU Sanktionen verhängt. Die Liste reicht von A wie Ägypten bis Z wie Zentralafrikanische Republik. Sie umfasst eine Vielzahl von Maßnahmen: Im- und Exportbeschränkungen, das Einfrieren von Auslandsvermögen oder Waffenembargos.

Bringt das eigentlich was? Diese Frage steht derzeit weit oben auf der politischen Agenda. Sie beschäftigt die deutsche und die europäische Politik. Am Montag treffen sich die EU-Außen- und die Handelsminister, am Donnerstag die Staats- und Regierungschefs zum Sondergipfel. Es geht um Reaktionen auf den Giftanschlag auf den russischen Oppositionspolitiker Alexej Nawalny, um die Lage in Weißrussland und in Libyen, um das Verhältnis zu China, um die Türkei und den Grenzstreit im östlichen Mittelmeer.

Die Zeiten sind unruhig. Neue Sanktionen zu verhängen ist stets eine Option.

Auf den ersten Blick sind solche Maßnahmen häufig ziemlich ineffektiv. Russland macht keine Anstalten, die Annexion der Krim rückgängig zu machen. Das Mullah-Regime im Iran ist immer noch an der Macht, genauso wie Kim Jong Un in Nordkorea und Baschar al-Assad in Syrien – alles Länder, gegen die Europa lange Listen von Sanktionen verhängt hat. 

Wenn das Ziel darin besteht, einzelne Regierungen dazu zu bewegen, ihr Verhalten zu ändern, dann wird es häufig nicht erreicht. Das gilt nicht nur für Sanktionen der EU.

Druck macht härter

Nach Berechnungen auf Basis der neuen Global Sanctions Data Base (GSDB) ist nur ein kleiner Teil aller verhängten Sanktionen erfolgreich. Was immer die erklärten Zwecke der Strafmaßnahmen sein mögen – die Demokratie stärken, die Destabilisierung von Regimen, die Achtung der Menschenrechte durchsetzen, territoriale Konflikte eindämmen –, in den vergangenen Jahrzehnten wurden sie häufiger verfehlt als erfüllt.

Der deutsche Wirtschaftsminister Peter Altmaier (CDU) stieß kürzlich ins gleiche Horn. Mit Blick auf einen möglichen Stopp der Gaspipeline Nord Stream 2 als Reaktion auf die russische Attacke auf Nawalny zeigte er sich äußerst skeptisch. Auch die Ost-Ministerpräsidenten wollen das Projekt unbedingt zu Ende führen.

Tatsächlich ist seit langem bekannt, dass Druck von außen erst recht zu Verhärtungen in dem von Sanktionen betroffenen Land führt. Obwohl sich das Alltagsleben für die Bürger womöglich spürbar verschlechtert, scharen sie sich um die jeweilige Führung. Regierungsamtliche Propaganda hilft dabei, die Unbill als Werk eines ausländischen Wirtschaftsaggressors zu brandmarken.

Dennoch steigt die Zahl der verhängten Sanktionen geradezu explosionsartig. Insbesondere in den vergangenen anderthalb Jahrzehnten wurden immer mehr Finanz- und Reisebeschränkungen in Kraft gesetzt, so zeigen es die GSDB-Zahlen. Und dieser Trend dürfte sich angesichts “intensiver geopolitischer Rivalitäten fortsetzen”, wie Gabriel Felbermayr, Präsident des Kieler Instituts für Weltwirtschaft und einer der Initiatoren der GSDB, und Kollegen schreiben – auch wenn höchst unsicher sei, welche ökonomischen Folgen die jeweiligen Maßnahmen tatsächlich haben und ob sie ihre politischen Ziele erreichen.

Sind Sanktionen also Quatsch? 

Das Volk will Taten sehen

Sanktionen mögen das erklärte Ziel verfolgen, konkrete Verhaltensänderungen zu bewirken. Tatsächlich stehen häufig andere Gründe im Vordergrund: Es geht um die Signalwirkung – nach innen und nach außen.

Innenpolitisch sind Sanktionen ein Mittel, die eigenen Werte zu bekräftigen. Es genügt nicht, Menschenrechtsverletzungen oder Kriegsverbrechen in vehement formulierten Resolutionen zu geißeln. Solange den Worten keine konkreten Taten folgen, sieht sich die Regierungspolitik der Kritik ausgesetzt, es am Ende doch nicht ernst zu meinen.

Dies ist ein Grund für die rapide Zunahme der Strafmaßnahmen: Durch klassische und soziale Medien sind Konflikte in teils grausigen Bildern nah an die Bürger herangerückt. Die emotionale Anteilnahme wird intensiver, entsprechend auch der Drang, etwas tun zu wollen, irgendetwas, und wenn es nur darum geht, ein Zeichen zu setzen.

Wirtschaftssanktionen bieten die Möglichkeit, mit fein abgestimmten Maßnahmen Handlungswillen zu demonstrieren. Sie sind Teil des außenpolitischen Instrumentariums: einschneidender als bloße diplomatische Protestnoten, aber weniger eskalierend als militärische Aktionen.

Dass die EU zu den Wirtschaftsräumen gehört, die besonders häufig Sanktionen verhängen, liegt denn auch daran, dass Europa kaum über andere außenpolitische Mittel verfügt. Das militärische Drohpotenzial ist bescheiden. Aber als Wirtschaftsmacht mit dem größten Binnenmarkt und der global zweitwichtigsten Währung spielt die EU auf Augenhöhe mit den USA und China – und kann damit viele Länder empfindlich treffen.

Nach außen richten sich die Signale zunächst an das betreffende Land selbst. Russland hat die Krim-Halbinsel nach der Landnahme 2014 zwar nicht geräumt, aber das Signal der europäischen Sanktionen war klar: Bis hierher und nicht weiter. Ohne diese Maßnahmen hätte die Kreml-Führung womöglich weitere territoriale Abenteuer erwogen.

Allerdings ging die Botschaft weit über Russland hinaus: Grenzverschiebungen in Europa sollen nicht zur Normalität werden. Wer dieses Tabu bricht, muss mit schmerzlichen Konsequenzen rechnen. Hätte die EU die Russland-Sanktionen nicht verhängt, wären womöglich schwelende Grenzkonflikte auf dem Balkan, in Moldawien oder im Baltikum aufgebrochen.

Hehre Prinzipien – realexistierende Möglichkeiten

Internationale Beziehungen sind eine fragile Angelegenheit. Innerhalb eines Rechtsstaats gibt es ein Gewaltmonopol, das einheitliches Recht durchsetzen kann. Auf der zwischenstaatlichen Ebene gibt es nichts Vergleichbares. Daraus ergeben sich schwierige Fragen:

  • Was sind die eigentlichen Ziele von internationalen Sanktionen?

  • Geht es vielleicht eher um Protektionismus, also um den Schutz heimischer Unternehmen vor potenten ausländischen Wettbewerbern, als um die Durchsetzung politischer Ziele? Machen also westliche Länder etwa zuvörderst berechtigte Sicherheitsinteressen geltend, wenn sie den chinesischen Netzausstatter Huawei verbannen, oder wollen sie doch eher teurere heimische Anbieter fördern?

  • Sind die Kosten, die sich sanktionierende Länder selbst aufbürden würden, womöglich so hoch, dass sie lieber von außenwirtschaftlichen Maßnahmen absehen, obwohl die eigentlich geboten wären, um internationales Recht durchzusetzen? Zum Beispiel: Falls die EU sich entschließen sollte, wegen des Grenzstreits im Mittelmeer die Türkei zu sanktionieren, riskiert Europa dann eine neue massenhafte Flüchtlingszuwanderung – mit der potenziellen Folge einer innenpolitischen Destabilisierung in einzelnen EU-Ländern? Würde sich die EU womöglich selbst ins Knie schießen, weil sich die Türkei dann stärker konkurrierenden Mächten wie Russland oder China zuwenden würde?

Komplexe Abwägungen. Im Zweifel entscheiden realexistierende Möglichkeiten, nicht hehre Prinzipien.

Wenn ideale und reale Welten kollidieren

In einer idealen Welt gäbe es ein internationales Recht, das einheitlich durchgesetzt würde. Dazu müssten sich insbesondere die großen Volkswirtschaften einem solchen System unterwerfen und sich verpflichten, gemeinsam Sanktionen gegen Staaten zu verhängen, die dieses Recht brechen.

Leider ist die Welt weit von diesem Ideal entfernt. Gelegentlich geschieht das Gegenteil: So haben die USA kürzlich die Chefanklägerin des Internationalen Strafgerichtshofs in Den Haag mit Sanktionen belegt, weil das Gericht gegen US-Sicherheitskräfte in Afghanistan ermittelt. Und selbst dort, wo der Westen noch gemeinsam agiert, stehen inzwischen andere Großmächte, insbesondere China, bereit, um betroffenen Ländern beizustehen – und damit die Wirkung der Sanktionen abzumildern.

All das ist nicht nur moralisch problematisch, sondern auch ganz praktisch politisch. Sanktionen funktionieren am besten, wenn sie verlässlich verhängt werden. Dann können sie am ehesten eine abschreckende Wirkung entfalten. Staaten, die bei Rechtsbrüchen erwischt werden, müssen mit Bestrafung rechnen. Die glaubwürdige Drohung mit Sanktionen ersetzt dann deren tatsächliche Verhängung. Dazu müssen die sanktionierenden Staaten sich selbst an die Regeln halten – und bereit sein, die bei ihnen selbst anfallenden Sanktionskosten zu tragen.

In der Realität ist das Bild verschwommener, wie sich auch am Fall Nord Stream 2 zeigt. Sollte Deutschland aus dem Projekt aussteigen?

Jenseits von Rapallo

Eine aktuelle Kurzanalyse der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) kommt zu dem Ergebnis, dass die direkten Kosten eines Ausstiegs aus Nord Stream 2 “marginal” seien. Die vorhandenen Pipeline-Kapazitäten für den Gastransport von Russland westwärts reichten auch für die weitere Zukunft aus. Die gesamtwirtschaftlichen Kosten der Sanktionen wären also überschaubar; für die beteiligten Unternehmen sähe die Rechnung naturgemäß anders aus.

Dennoch warnt die SWP-Analyse vor einem Ausstieg. Und zwar gerade wegen der Signalwirkungen eines solchen Schritts, die “seismisch” seien. Deutschland würde einen grundsätzlich neuen Kurs in Sachen Sanktionen einschlagen. Erstmals wäre nicht der Handel oder der Zugang zu Finanzmärkten betroffen, sondern ein Infrastrukturprojekt. Zudem sind Anlass und Ziel unklar: Das Projekt wurde 2015 gestartet, also nach der Krim-Annexion. Anschläge auf russische Dissidenten gab es bereits früher, ohne dass Nord Stream 2 davon betroffen gewesen wäre. Hat das Attentat auf Nawalny eine substanziell neue Situation geschaffen?

Andererseits würde ein Ausstieg aus Nord Stream 2 jedoch auch Signale an die europäischen Partner senden. Viele Nachbarländer und auch die Europäische Kommission sehen das Projekt seit jeher äußerst kritisch, nämlich als deutschen Sonderdeal mit einem aggressiv agierenden östlichen Nachbarn – der auch noch die gemeinsame Eindämmungspolitik gegenüber Wladimir Putins Russland untergräbt.

Aus dieser Perspektive ist Nord Stream 2 eine Art Rapallo-Vertrag des 21. Jahrhunderts, ähnlich der deutsch-russischen Übereinkunft von 1922.

Würde die Bundesregierung das Pipeline-Projekt beenden, könnte sie einen fundamentalen innereuropäischen Konfliktpunkt abräumen. Unbelastet von der umstrittenen Pipeline könnte Deutschland die europäische Integration der Außen- und Sicherheitspolitik vorantreiben, und zwar mit dem Verweis, dafür selbst Opfer gebracht zu haben.

Wie auch immer die Sache ausgeht: Im Zweifel entscheiden realexistierende Möglichkeiten, nicht hehre Prinzipien.

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